Obowiązek ujawnienia stanu posiadania w żaden sposób nie służy walce z korupcją, za to skutecznie odstrasza zamożnych od angażowania się w lokalne życie publiczne.

Przepisy antykorupcyjne zabraniają radnym wykonywania określonej działalności pod groźbą utraty mandatu. Efekt? Z kandydowania do władz samorządowych często rezygnują najbardziej aktywni i zaangażowani w rozwój lokalnej wspólnoty przedsiębiorcy. Dla lekarza prowadzącego gabinet w wynajmowanym od gminy pomieszczeniu czy rolnika dzierżawiącego od gminy grunty kandydowanie oznacza bowiem konieczność zakończenia tej działalności.

Co ma zrobić np. radny-biznesmen, który prowadzi hurtownię, rozwozi towary po okolicy i przystaje na płatnych parkingach miejskich? W kropce jest też radny, który prowadzi sklep lub wydawnictwo internetowe i używa infrastruktury internetowej, której właścicielem jest samorząd. Jeśli nie zrezygnują z zasiadania w radzie, to wojewoda wygasi ich mandat.

Osoby zasiadające we władzach stowarzyszeń czy fundacji, które prowadzą działalność gospodarczą na mieniu komunalnym, de facto są z możliwości pełnienia funkcji radnego wyłączone.

Kolejną kwestią jest sprawa składanych aż sześć razy w kadencji oświadczeń majątkowych. Czy to skuteczne przeciwdziałanie zjawiskom korupcyjnym? Czy raczej zaspokajanie ciekawości opinii publicznej, w tym mediów?

Fala krytyki

O przepisach antykorupcyjnych i potrzebie zmian mówili uczestnicy debaty zorganizowanej przez „Rzeczpospolitą".

Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego: Pierwotny tekst ustawy o samorządzie gminnym nie zawierał żadnych przepisów antykorupcyjnych. Może dlatego, że ówczesny ustawodawca był zbyt idealistycznie nastawiony do rzeczywistości. Życie okazało się bogatsze i zaczęły się pojawiać sytuacje nie do zaakceptowania. Dlatego ustawodawca stopniowo wprowadzał obostrzenia. Pojawiły się przepisy zakazujące prowadzenia działalności gospodarczej na mieniu komunalnym nie tylko radnym, ale i członkom ich rodzin. Część udało się wyeliminować dzięki orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego, inne obowiązują do dzisiaj.

Uważam, że przepisy antykorupcyjne dotyczące radnych są zbyt restrykcyjne, zwłaszcza że w międzyczasie zmieniła się pozycja rady. Po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza, prezydenta rada straciła na znaczeniu. Przestała być głównym, decyzyjnym organem gminy. Tymczasem dotyczące radnych przepisy antykorupcyjne pozostały niezmienione.

Nie znajduję także uzasadnienia, aby tak restrykcyjnie wymagać od radnych składania oświadczeń majątkowych. Jedynym efektem, jaki w ten sposób osiągamy, jest to, że cała masa ludzi rezygnuje z działalności publicznej właśnie ze względu na negatywne strony wykonywania mandatu.

To jest niekorzystne dla dynamizmu rozwoju samorządu.

Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich: Tak się dzieje, bo przepisy antykorupcyjne, a raczej sformułowane w nich zakazy, zostały źle zaadresowane. Powinny być kierowane do osób, które mają kompetencje decyzyjne. Zresztą właśnie w przepisach pozostawiających zbyt dużą swobodę w podejmowaniu decyzji administracyjnych widzę główne źródło zagrożeń korupcją. Dlatego należy przeprowadzić przegląd prawa i wyeliminować uznanie administracyjne wszędzie tam, gdzie się da! Natomiast istniejąca w obecnym kształcie instytucja oświadczeń majątkowych to tylko stwarzanie pozorów walki z korupcją.

Grzegorz Kubalski, prawnik Związku Powiatów Polskich: To, o czym tutaj rozmawiamy, to tak naprawdę pewien system wartości, w ramach którego twierdzimy, że określone zachowania nie powinny mieć miejsca. W oparciu o ten system ustawodawca próbuje konstruować przepisy, które będą oddzielały to, co jest dobre, od tego, co złe. Jednak cały kłopot polega na tym, że koncentrowanie wszystkich wysiłków państwa na budowie sprawnego systemu prawa antykorupcyjnego jest de facto z góry skazane na niepowodzenie, jeżeli w społeczeństwie nie ma silnego przekonania o tym, że istotne i ważkie jest działanie etyczne. I to niezależnie od istnienia norm prawnych.

Niestety, my, Polacy, mamy raczej złą wiarę w sprawczą moc prawa. Przejawia się to w przekonaniu, że jeżeli uchwalimy ustawę, to problem rozwiąże się sam. W konsekwencji, zamiast starać się stworzyć rozwiązania syntetyczne, ustawodawca działa incydentalnie. Większość zakazów antykorupcyjnych to przecież reakcja na pojawiające się pojedyncze, ale nagłośnione problemy.

W efekcie mamy przepisy kazuistyczne, trudne do stosowania, i potrzebę tworzenia coraz to nowych regulacji. Tymczasem walkę z korupcją trzeba rozpocząć od budowania określonych postaw społecznych opartych na potrzebie etycznego postępowania.

Nie mogę się również zgodzić z tezą, że problem korupcji zniknie wraz z usunięciem niejasności w przepisach stanowiących podstawę do wydawania decyzji czy przez eliminację uznaniowości. To mógł być sposób na rozwiązanie problemu korupcji wiek temu, gdy funkcjonowaliśmy w systemie klasycznej administracji, która zajmowała się sprawami o charakterze reglamentacyjno-porządkowym i która miała działać ściśle na podstawie przepisów prawa i w oderwaniu od własnych poglądów oraz oceny zastałej sytuacji.

W chwili obecnej, gdy władze publiczne zajmują się m.in. zrównoważonym rozwojem, takie podejście nie jest już możliwe. Władza publiczna musi bowiem bardziej zwracać uwagę na konsekwencje, jakie podejmowane przez nią decyzje niosą dla wspólnoty. Z tego właśnie punktu widzenia należy też rozstrzygać trafność decyzji, a nie tylko patrzeć, czy są one zgodne ze skomplikowanymi procedurami.

Dlatego uważam, że z uznaniem administracyjnym będziemy musieli nauczyć się żyć. Chcę także zwrócić uwagę na jeszcze jedną rzecz. Mianowicie, patrząc na przepisy antykorupcyjne, odnoszę wrażenie, że to, co tak naprawdę za nimi stoi, to jest głęboka nieufność do ludzi, którzy odnieśli sukces własną pracą. Mam także wrażenie, że w niektórych przepisach pobrzmiewa echo stwierdzenia, że pierwszy milion trzeba ukraść. Więc przedsiębiorcy są traktowani jako grupa podwyższonego ryzyka i dlatego trzeba im wprowadzać określone ograniczenia.

Czy jednak naprawdę chcemy budować system, w którym władzę lokalną dzierżą radni, dla których właśnie związana z tą funkcją dieta jest podstawą utrzymania? Trzeba powiedzieć wprost: założenie, że im biedniejsi zasiądą w radzie, tym lepiej będzie funkcjonowała, nie jest dobre.

Witold Monkiewicz, dyrektor programowy Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej: Nie negując potrzeby składania oświadczeń majątkowych, zastanawiałbym się, czy faktycznie powinny być upubliczniane. Czemu ma to służyć? Społecznej kontroli? Obawiam się, że rzadko kiedy składający oświadczenie ponosi negatywne konsekwencje, gdy obywatel zauważy zawarte w nim kłamstwo. Może zamiast jawności oświadczeń majątkowych należałoby zapewnić ich rzetelną analizę zarówno na poziomie urzędu gminy, jak i Centralnego Biura Antykorupcyjnego i urzędów skarbowych. We wniesionym do Sejmu projekcie ustawy o oświadczeniach majątkowych przewidziano, że 5 proc. tych corocznie składanych ma być analizowanych przez odpowiednie służby. Może to sprawi, że składanie oświadczeń odzyska sens. Przestaną być jedynie jednym z narzędzi politycznego public relation, walką z korupcją na pokaz i źródłem zaspokajania ciekawości opinii publicznej.

Stanisław Bułajewski z wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie: Chcę zwrócić uwagę na poważniejszy problem, który wiąże się z brakiem w ustawach samorządowych zakazu nabywania od gminy mienia komunalnego. Zakaz taki dotyczy i posłów, i senatorów, ale już nie radnych. W kadencji każdej rady zdarza się kilka razy, że radni nabywają mienie. Istnienie takiej możliwości rodzi większą pokusę nadużycia stanowiska i mandatu niż prowadzenie czasami zupełnie śmiesznej działalności gospodarczej na mieniu komunalnym.

Podam przykład Mrągowa. Tam radnemu groziła utrata mandatu za to, że sprzedawał watę cukrową i w tym celu dzierżawił od spółki komunalnej ok. 1 mkw. gruntu. Na szczęście w tym wypadku wojewoda nie wygasił mandatu radnego. ?Bardzo mnie drażni inny przepis, obecny we wszystkich samorządowych ustawach ustrojowych, a także w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Mówi, że radny nie może prowadzić dodatkowej działalności ani przyjmować darowizn, jeżeli mogłoby to podważyć zaufanie wyborców do jego osoby. Cóż tak naprawdę ten przepis oznacza, skoro nie ma ani definicji takich zachowań, ani organu, który mógłby wskazać radnemu, że w tym momencie darowizna już podważa zaufanie, a w innym jeszcze nie. To pokazuje, że ustawodawca całkowicie się już zapętlił w tworzeniu norm antykorupcyjnych.

I jeszcze przykład braku proporcji w stosowaniu sankcji i występujących zagrożeniach. Z jednej strony ustawy samorządowe stanowią, że nieterminowe złożenie oświadczenia majątkowego jest zagrożone utratą mandatu. Z drugiej kodeks wyborczy dopuszcza, aby mandat wójta czy radnego sprawowały osoby skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Czy to nie patologia, że zgodnie z kodeksem wyborczym tylko prawomocny wyrok skazujący na pozbawienie wolności jest przesłanką utraty biernego prawa wyborczego? Jaki ma sens regulacja pozwalająca skazanemu na grzywnę za jazdę po alkoholu sprawować mandat, a jednocześnie odmawiająca tego prawa osobie, której jedyną winą jest prowadzenie sklepu w wynajętym od gminy lokalu czy zarządzanie wspólnotą mieszkaniową, w której i gmina ma udziały?

Konieczne zmiany

Do jakich wniosków doszli uczestnicy debaty? Przede wszystkim uznali, że całkowicie zakazów antykorupcyjnych wyeliminować się nie da. Ustawodawca powinien natomiast robić wszystko, aby stały się racjonalne i proporcjonalne do korupcyjnych zagrożeń. Zgodzili się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego nie powinno dotyczyć radnych, którzy taką działalność prowadzili, zanim objęli mandat. W konsekwencji zakazane byłoby rozpoczynanie takiej działalności już po objęciu mandatu i rozszerzanie już prowadzonej na inne składniki mienia komunalnego.

Oświadczenia majątkowe powinny zastąpić oświadczenia o zmianie stanu majątkowego, pokazujące, jak pełnienie funkcji radnego wpłynęło na jego stan posiadania. Nie powinny być jednak podawane do publicznej wiadomości. A to dlatego, że zabieg taki w zasadzie nie służy niczemu, poza zaspokajaniem ciekawości gawiedzi. Oświadczenia o zmianie stanu majątkowego będą funkcję antykorupcyjną pełnić tylko wówczas, gdy z ich złożeniem wiązać się będzie rzetelna analiza prowadzona przez wyspecjalizowane służby i organy państwowe.

Masz pytanie, wyślij e-mail do autora [email protected]

prof. Jerzy ?Regulski, prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej

W moim przekonaniu regulacje antykorupcyjne dotyczące radnych i zakazujące im prowadzenia działalności gospodarczej na mieniu komunalnym gminy w obecnej formie przynoszą więcej szkody niż pożytku i powinny być w dużej części zlikwidowane. Również dlatego, że powstały na fali ogólnej podejrzliwości, gdy każda obdarzona inicjatywą osoba, która własną pracą dochodziła do majątku, była na celowniku.

Na szczęście okres budowy IV Rzeczypospolitej minął. Niestety, obecnym władzom brakuje woli politycznej, aby do końca zlikwidować pozostałości po niej.

Skoncentruję się na dwóch sprawach, jakkolwiek problem jest szerszy i dotyczy braku elementarnego zaufania w życiu publicznym. Tworzone są instytucje niby-kontrolne, raczej po to, żeby zaspokoić opinię, niż żeby rzeczywiście coś osiągnąć.

Pierwsza sprawa to oświadczenia majątkowe. Może mają one sens w odniesieniu do ludzi zajmujących stanowiska specjalnie narażone na korupcję i związane z dysponowaniem wielkimi środkami finansowymi. Chociaż i co do tego mam wątpliwości. Istnieją przecież znacznie efektywniejsze środki kontrolne, którymi dysponują instytucje wyspecjalizowane, takie jak kontrola skarbowa czy różne służby.

Jaka jest efektywność kontrolna oświadczeń? Czy poza sprawą zegarka ministra Nowaka wykryto jakieś nadużycia? Czy warto utrzymywać w tym celu cały kosztowny system? Przecież składanie, zbieranie i analizowanie oświadczeń kosztuje.

Oświadczenia są szczególnie szkodliwe dla radnych. Nie mają one uzasadnienia, bo radni nie dysponują władzą.

Życie wskazuje, że nielegalne pośrednictwo oferują również, a może przede wszystkim, ludzie niepełniący funkcji publicznej. Jeśli chcemy z tym walczyć, to wprowadźmy oświadczenia obowiązujące wszystkich obywateli. W obecnym kształcie  eliminują jedynie z życia lokalnego ludzi sukcesu. Jaki biznesmen zgodzi się ujawnić swój majątek? Konkurencja będzie zacierać ręce, a złodzieje uzyskają dobre źródło informacji. Nie mówiąc o zazdrości sąsiadów. A przecież nam wszystkim powinno zależeć, aby właśnie ludzie sukcesu uczestniczyli w życiu publicznym, przekazując swoje doświadczenie, umiejętności i zdolności.

Druga sprawa to ograniczenia związane z użytkowaniem mienia gminnego. Czy sam fakt  wynajmowania od gminy lokalu do prowadzenia działalności gospodarczej ma eliminować z życia publicznego i pozbawiać podstawowych praw obywatelskich?

Mogę zrozumieć, że wprowadzony zostanie przepis zobowiązujący radnych do informowania rady o wszelkich zmianach warunków użytkowania tego mienia w trakcie pełnienia ich funkcji. Ale to jest maksimum tego, co można uznać za rozsądne. Przykłady przytoczone przez redakcję wskazują na morze obowiązujących u nas bezsensownych przepisów. Powinniśmy coś z tym zrobić, a przynajmniej rozpocząć poważną debatę nad tym, jak wielkie szkody społeczne może spowodować legislacja tworzona pod zamówienie społeczne albo z chęci zdobycia popularności.

—notował Michał Cyrankiewicz

Czego nie wolno radnemu według sądów administracyjnych

- Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f u.s.g. (wyrok NSA, sygn. II OSK 1483/13).

- Majątek spółki, w której gmina ma 100 proc. udziałów, jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 43 u.s.g. i należy do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona „korzystania z mienia komunalnego" w myśl art. 24f ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA, sygn. II OSK 1401/13).

- Stwierdzenie bycia „zarządzającym działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga uzasadnienia, że dana osoba podejmowała konkretne czynności wchodzące w zakres „zarządzania". „Zarządzanie działalnością gospodarczą" polega bowiem na posiadaniu kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w prowadzonej działalności  (wyrok NSA, sygn. II OSK 1418/13).

- Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie, między innymi, do radnego prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których współudziałowcem i właścicielem części lokali mieszkalnych jest gmina, w której radny uzyskał mandat (wyrok NSA, sygn. II OSK 2328/12).

- Przepisu art. 24f u.s.g. nie można stosować w drodze wykładni rozszerzającej, aby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy radnymi będą mogli być jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co by stanowiło wypaczenie ratio legis tych przepisów (wyrok NSA, ?sygn. II OSK 2357/12).


Sprawdź aktualne profile najlepszych polskich pracodawców

Źródło: rp.pl